Auto 624/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: Expediente CJU-707
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D. C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones (en adelante Colpensiones) demandó la Resolución DPE2522 del 6 de mayo de 2019 a través de la cual reconoció una pensión de invalidez al señor Arles de Jesús Taba Ladino[1]. Dicho reconocimiento pensional se dio en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira.
2. Mediante Auto del 28 de enero de 2020, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá declaró que carecía de jurisdicción para conocer de la demanda de la referencia[2]. El juez contencioso invocó varias razones. En primer lugar, indicó que el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. En segundo lugar, el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001) establece que la jurisdicción ordinaria conocerá de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica u de los actos jurídicos que se controviertan.
En tercer lugar, refirió que el precedente del Consejo de Estado determina que en los casos en que Colpensiones presente demanda de nulidad simple en la modalidad de lesividad, la jurisdicción ordinaria laboral será competente para conocer el asunto[3]. En cuarto lugar, el juzgado afirmó lo siguiente: Entender que toda manifestación de voluntad que haga la administración pública debe ser considerado acto administrativo y que la competencia de esta jurisdicción está dada por la naturaleza del mismo, daría al absurdo de vaciar de competencia a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social, desconociendo las reglas de competencia[4].
Por último, la autoridad judicial adujo que el señor Arles de Jesús Taba Ladino no tuvo una vinculación legal y reglamentaria con el Estado. Por el contrario, cotizó bajo la calidad de particular trabajador independiente. En consecuencia, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá concluyó que el presente asunto debía ser tramitado por la jurisdicción laboral.
Aunado a lo anterior, el Juzgado manifestó que sobre la base del artículo 5 del Código Procesal del Trabajo, la competencia se determina por el último lugar donde se haya prestado el servicio, o por el domicilio del demandado, a elección del demandante[5]. Así, y teniendo en cuenta que el último lugar en el que laboró el señor Taba Ladino y su actual domicilio es la ciudad de Pereira, el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó el envío del expediente a los jueces de la jurisdicción ordinaria de dicha ciudad.
3. Por acta individual de reparto del 20 de febrero de 2020, el proceso de la referencia le correspondió al Juzgado Primero Laboral de Pereira[6]. Mediante Auto del 6 de julio de 2020, el juez ordinario propuso un conflicto negativo de jurisdicción[7]. El despacho señaló que en el presente asunto aplicaba la cláusula general de competencia fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. La autoridad judicial explicó que la jurisdicción contenciosa debía conocer de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que sean sujetas al derecho administrativo y en el que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas. Para respaldar lo anterior, el juez ordinario mencionó el precedente de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura[8]. El Juzgado Primero Laboral de Pereira también consideró que, en materia de seguridad social, el numeral 4 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral contempla que la jurisdicción ordinaria conocerá de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.
Con base en los anteriores argumentos, el despacho judicial concluyó que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para asumir el conocimiento de los asuntos que se susciten entre los servidores y la entidad pública que administre el régimen de seguridad social. Asimismo, resaltó que el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la competencia, por razón de territorio, se determina en los procesos de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto administrativo.
4. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional. Lo anterior, en atención a lo ordenado en el Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[9].
5. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[11].
8. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[12], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
9. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira), y otra de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá).
(ii) Analizados los antecedentes, la Sala observa que la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que pretende la nulidad de la Resolución DPE2522 del 6 de mayo de 2019, mediante la cual Colpensiones reconoció una pensión de invalidez al señor Arles de Jesús Taba Ladino.
(iii) Las dos autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas, dirigidas a negar su competencia en el asunto. De acuerdo con el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, a quien compete dirimir dicha controversia es a la jurisdicción ordinaria, según el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, así como el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En cambio, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira argumentó que la competencia es de la jurisdicción administrativa, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
10. Al respecto mediante Auto 316 de 2021 la Sala Plena de esta corporación sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 de 2021 y 384 de 2021, entre otros[15].
11. La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
12. En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Caso Concreto
13. Como se indicó en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Colpensiones contra la Resolución DPE2522 del 6 de mayo de 2019, mediante la cual dicha entidad reconoció una pensión de invalidez al señor Arles de Jesús Taba Ladino.
14. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencia fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicable el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
15. Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
16. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-707 al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión que considere pertinente.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira, y DECLARAR que el conocimiento del proceso que pretende la nulidad de Resolución DPE2522 del 6 de mayo de 2019, corresponde al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-707 al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, para que tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y comunique la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira y a los sujetos procesales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Colpensiones contra la Resolución DPE2522 del 6 de mayo de 2019, mediante la cual dicha entidad reconoció una pensión de invalidez al señor Arles de Jesús Taba Ladino.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Documento 1. EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00052.pdf de la carpeta CJU0000707-11001010200020200071400. Folios 6 a 23.
[2] Expediente digital. Documento 1. EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00052.pdf de la carpeta CJU0000707-11001010200020200071400. Folios 35 a 44.
[3] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto interlocutorio NS-203-2018 del 19 de noviembre de 2018; Auto del 21 de febrero de 2019 en radicado 76001-23-33-000-2013-00765-01 (1812-17) y Auto del 28 de marzo de 2019 en radicado 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857).
[4] Expediente digital. Documento 1. EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00052.pdf de la carpeta CJU0000707-11001010200020200071400. Folio 42.
[5] Decreto Ley 2158 de 1948.
[6] Expediente digital. Documento 1. EXPEDIENTE DIGITAL 2020-00052.pdf de la carpeta CJU0000707-11001010200020200071400. Folio 46.
[7] Expediente digital. Documento 1.1 AUTO DECLARA CONFLICTO 2020-00052-00.pdf de la carpeta CJU0000707-11001010200020200071400. Folios 1 a 4.
[8] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Radicado 110010102000201401722 del 11 de agosto de 2014.
[9] Expediente digital. Documento Constancia Remisión Corte Constitucional.pdf de la carpeta CJU0000707-11001010200020200071400. Folio 1.
[10] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[12] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[15] Autos 382 de 2021, 384 de 2021, 385 de 2021, 393 de 2021, 394 de 2021, 396 de 2021, 397 de 2021, 399 de 2021, 400 de 2021, 402 de 2021, 410 de 2021, 411 de 2021, 412 de 2021; entre otros.